quarta-feira, 4 de agosto de 2021
A universidade portuguesa na sociedade do conhecimento
O meu título é duplamente enganoso. Por UNIVERSIDADE temos por estes dias de entender Educação Superior porque temos já mais de 50% da coorte jovem a querer ir além do ensino obrigatório. A SOCIEDADE DO CONHECIMENTO foi o slogan gasto pela União Europeia e pelo seu falhanço dos grandes objetivos assumidos em 2000, mas temos agora de assegurar que ganha realidade para atenuar a frustração dos mais novos.
A partir de 2014, o ensino secundário tornou-se obrigatório e aproximamo-nos de ter cerca de perto de 50% dos jovens a frequentar a via dita “regular” e 50% nas vias profissionais. As escolas secundárias fizeram um grande esforço neste século para começarem a receber estes alunos e para ajustarem a sua oferta a uma população que rejeita a via académica mais tradicional. A partir desta altura temos de considerar uma população que virá a completar maioritariamente alguma via de ensino secundário. Uma percentagem crescente destes, quererão diferenciar-se através de um percurso no ensino superior. A cultura universitária tradicional e os percursos educativos oferecidos estão desajustados dos planos, dos objetivos e da ambição de muitos destes novos jovens que terminam o ensino secundário, mas querem prosseguir estudos para se diferenciarem acima da linha de base que subiu para o nível do diploma secundário.
Em Portugal, Educação Superior deixou de significar (apenas) UNIVERSIDADE em 1980 quando começaram a ser instalados os institutos politécnicos. Em 2014 começou a ser oferecida uma terceira opção, para além da licenciatura universitária e da licenciatura politécnica, os novos cursos de Técnico Superior Profissional (TeSP). Esta evolução acompanhou as tendências europeias, mas nunca foi acompanhada de políticas públicas de desenvolvimento e consolidação das novas formas de educação e formação. Pior ainda é a atribuição generalizada de funções de investigação. Supostamente, todos os docentes do ensino universitário e politécnico devem fazer investigação. Todos são convidados a concorrer a financiamentos da Fundação para a Ciência e a Tecnologia. Todos podem trabalhar conjuntamente nas mesmas unidades de investigação e orientar ou coorientar estudantes de doutoramento. Nestas condições, será possível manter o sistema binário, efetivamente ternário desde 2014?
No RJIES, estabelece-se um limiar de promoção e despromoção entre os diversos tipos de instituições de ensino superior (não estatais). Num certo momento, atingida a satisfação das exigências legais, uma instituição pode transitar, arrastando nessa transição cursos, alunos e antigos alunos. Poderá a sociedade, empregadores e famílias, compreender que temos um sistema binário?
Acredito que em Portugal, como na generalidade dos países desenvolvidos, precisamos de uma oferta bem diferenciada de ensino superior para os jovens que transitam do ensino secundário e que as três opções atuais de curso TeSP, licenciatura politécnica e licenciatura universitária podem dar uma resposta apropriada. Acredito ainda que o equilíbrio do sistema, dos estudantes e do mercado de emprego serão melhor servidos por uma maior transparência e “legibilidade” dos vários percursos alternativos, dos seus objetivos diferentes e das expectativas dos estudantes que as assumam.
2. A autonomia da Universidade
A autonomia universitária surge em Portugal na Constituição de 1976 em resposta a uma velha aspiração de uma universidade livre da interferência política do ditador. No seu Artº 77, nº 2, estabelece-se que As universidades gozam, nos termos da lei, de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa e financeira, sem prejuízo de adequada avaliação da qualidade do ensino. No artigo seguinte vai-se mais longe, dizendo que Os professores e alunos têm o direito de participar na gestão democrática das escolas, nos termos da lei. (Note-se que a Constituição Espanhola de 1978 adota uma norma semelhante, mas mais genérica, ao estabelecer que Se reconoce la autonomía de las Universidades, en los términos que la ley establezca.) O mesmo Artº 77 estabelece no seu nº 1 que O regime de acesso à Universidade e às demais instituições do ensino superior garante a igualdade de oportunidades e a democratização do sistema de ensino, devendo ter em conta as necessidades em quadros qualificados e a elevação do nível educativo, cultural e científico do país. Numa leitura direta da Constituição, parece que a autonomia é limitada pela adequada avaliação da qualidade do ensino e por um acesso que deve ter em conta as necessidades em quadros qualificados e a elevação do nível educativo, cultural e científico do país. A intrusão pela avaliação da qualidade pode ser gravosa. Um acesso ao ensino superior que tenha em atenção as necessidades /.../ do país não será menos gravosa porque abre a porta à definição externa do número de estudantes a admitir e, portanto, da dimensão das instituições. Nada se diz sobre o financiamento, mas fica implícita uma total dependência do orçamento de estado porque não estão previstas receitas próprias que garantiriam uma verdadeira independência do poder estatal.
A autonomia universitária constitucional tem de ser entendida como resposta à longa experiência de um poder político não democrático e pelos dolorosos episódios de expulsão de docentes desalinhados da linha política vigente. Países como os Estados Unidos têm uma longa história de distanciamento entre a universidade estadual e o poder político concebido para a autonomia da opção religiosa (originariamente concebida para o convívio das várias correntes do cristianismo). As universidades europeias tinham perdido a autonomia caraterística das instituições do Antigo Regime na Revolução Francesa e nas revoluções liberais que varreram toda a Europa na primeira metade do século XIX. Em Portugal, a Universidade de Coimbra perdeu os seus rendimentos próprios em 1834 e ficou dependente dos humores orçamentais anuais dos governos. A velha autonomia seria ainda recordada pela reforma pombalina que levou o Marquês, inseguro da suficiência da nomeação de um Reitor de confiança, a assentar residência em Coimbra por alguns anos para assegurar que a sua vontade era respeitada...
A universidade moderna é maioritariamente uma instituição estatal financiada pelos contribuintes para prestar à população um serviço educativo (e de criação cultural). Não é de estranhar que, mesmo os constituintes de 1975, tenham pensado na necessidade de o acesso e a qualidade serem vistos do exterior. A Lei Cardia de 1976, estabeleceu um sistema de autogestão que se mostrou muito resiliente, resistindo até hoje na mente e também na prática de muitos atos correntes. A Lei de autonomia de 1988 serviu aos reitores de então para recomeçarem a contar os seus mandatos, mas não alterou substancialmente a vida diária das instituições. Mais transformador da Universidade foi o Estatuto da Carreira Docente de 1979 (depois avocado à Assembleia da República em 1980). O mecanismo da Dedicação Exclusiva permitiu, pela primeira vez entre nós, profissionalizar a função docente. Criou condições e estímulos para que os docentes se dedicassem ao ensino e à investigação. Com a chegada dos financiamentos europeus em meados da década de 1980, a Universidade portuguesa começou a reconfigurar-se como uma universidade moderna com capacidade de diálogo com as suas congéneres europeias ou norte-americanas. (Note-se que em Espanha, a Lei de Reforma Universitária de 1983 teve um impacto semelhante.)
Em finais do terceiro quartil do século XX, muitos países europeus abandonaram o modelo de gestão das suas universidades estatais como mais um serviço público, para lhes darem autonomia de gestão na expectativa de que elas se tornassem mais eficientes, mais eficazes e respondessem mais rapidamente às mudanças da sociedade. Um caso interessante foi o da Holanda que depois de criar um modelo de autogestão no início da década de 1970, regressou 12 anos depois a um modelo híbrido de autonomia académica, mas de gestão financeira e estratégica externa.
3.O RJIES e a sua aplicação
É tempo de chegar ao RJIES e à novidade da introdução de um elemento externo no novo órgão de topo do governo da universidade, o Conselho Geral. Para as universidades-Fundação, este órgão de topo é duplicado com um Conselho de Curadores de difícil justificação. Esta evolução seguia as tendências da universidade europeia no virar do milénio, especialmente as reformas austríaca e dinamarquesa que começaram a produzir efeitos em 2004. Recorro a uma avaliação do caso dinamarquês, um país de velhíssima tradição democrática e caraterizado por políticas públicas bastante estáveis e eficazes: Ao mesmo tempo que os Conselhos Gerais são responsáveis pela agenda de desenvolvimento da Universidade, os reitores e a sua administração de topo assumem um poder reforçado para gerir as suas instituições. As universidades mantiveram um certo grau de continuidade com a antiga gestão democrática baseada em representantes eleitos internamente, enquanto os novos conselhos não executivos estão a ser marginalizados por novas formas de hierárquicas de governança executiva.
Socorri-me aqui da visão (em tradução livre) de um investigador da Universidade de Roskilde publicado[1] dois anos depois da criação dos Conselhos externos. Whilst boards are responsible for the university’s development agenda (and formal development contract with the government), university rectors (vice-chancellors) and their senior management teams are given greatly increased powers to ‘run’ ‘their’ institutions. Whilst Danish universities have maintained some degree of continuity with earlier democratic/administrative forms of governance based on internal elected representation, these non-executive bodies are in the process of being marginalised by new hierarchical models of ‘executive’ governance. In the process, ‘democracy’, understood by internal stakeholders as a parliamentary political discourse based upon proportional representation, becomes an attachment to rather than a defining element of the university, posing fundamental questions about the role of such institutions in late modern society, and the place of academic staff within them.
Como escrevi em 2008[2], o modelo de Conselho Geral criado pelo RJIES tem todos os defeitos de um (mini-)parlamento, sem assumir as responsabilidades e virtudes de um parlamento político. Enferma da partidarização interna (e, tendencialmente, também da partidarização política), sem que esses “partidos” se responsabilizem por verdadeiras propostas estratégicas para o “bem comum” ou o “interesse público”. Aqui começa o grande problema do modelo. Que interesses devem estar representados na governança estratégica de uma universidade estatal?
Estaremos de acordo que os estados criam as universidades para servir a sua população, especialmente a mais jovem, e, depois, para obterem todas as bem conhecidas vantagens económicas e sociais da criação e dispersão do conhecimento. Num regime democrático, este “bem comum” é definido pelo Parlamento e pelo Governo em exercício. Sendo assim, o governo estratégico de uma universidade estatal deveria refletir esta vinculação com clareza. A autonomia universitária nasce da necessidade do livre pensamento dos criadores de conhecimento e, especialmente, da sua autonomia em relação às correntes dominantes na religião e na política. Concluímos que a universidade tem de servir o “bem comum” definido externamente, mas gozar de total liberdade de pensamento, de organização do ensino e de escolha dos temas de investigação.
Os conselhos gerais não foram desenhados para representar este “bem comum”. Representam naturalmente os interesses dos corpos representados. São dominados pelos eleitos pelos docentes e investigadores, embora os eleitos pelos estudantes sejam muitas vezes determinantes dos resultados. Os membros externos estão em minoria e são cuidadosamente escolhidos pelos eleitos internos para garantirem os resultados desejados. A escolha do Reitor é o momento mais dramático e é cada vez mais o resultado de um longo processo político de escolhas e pré-posicionamento das peças no terreno de jogo. Está presente, certamente, uma cultura universitária que se assume altruísta e desinteressada do imediato. Mas é inevitável que vinguem os pequenos interesses dos grupos e, pior ainda, de alguns “capo di partito”.
Terá o RJIES resolvido alguns problemas da universidade portuguesa? Foi certamente um passo na direção da modernidade, mas demasiado trôpego. Continuo a ouvir os senhores reitores a clamar por maior autonomia e menor intrusão das Finanças. Continuo a ouvir os senhores reitores e clamar por maior transparência no financiamento. Continuo a ver o Governo a fazer a microgestão da contratação de investigadores e até ocupado e regular a distribuição dos docentes pelos três níveis de contratação.
E vejo as universidades e os universitários demasiado pouco interessados em repensar o modelo de governação das suas instituições. Não, não seria para amanhã a discussão política de um novo RJIES, mas a universidade existe para pensar os problemas, deixando a outros o julgamento da oportunidade da sua resolução.
4. A Universidade-Fundação
Se o quadro legal das fundações portuguesas é muito relaxado, o enquadramento das chamadas universidades-fundação é ainda mais surpreendente. Em 2007 houve demasiadas suspeitas de que a fundação tivesse a segunda intenção de permitir mais um canal de endividamento público invisível a Bruxelas. Infelizmente, não houve a preocupação de dotar as fundações de um volante financeiro que lhes permitisse algum alívio das oscilações entre os bons e os maus anos. Eu sei que os bons anos só são reconhecidos pelo retrovisor, mas a verdade é que as universidades têm um património financeiro significativo na forma de saldos (na maioria consignados) que transitam de ano e que poderiam dar algum conforto à gestão. Com um suave incentivo, poderiam criar um Fundo que fosse sendo alimentado lentamente e que ficasse disponível em certas condições. Teria de haver um condicionalismo na mão de um decisor estratégico e totalmente independente do executivo, o reitor, que sempre terá a tentação de o gastar para “mostrar obra” e satisfazer as suas “promessas eleitorais”. E este Fundo, ou o seu agregado de todas as universidades estatais, até poderia ser visto pelas Finanças como uma reserva financeira estratégica a subtrair à dívida pública.
Se queremos ganhar autonomia efetiva do poder político de turno, temos de assegurar que a dependência de quem define o “interesse público” fica bem explícita e que as Finanças se sentem confortáveis com os incentivos a uma gestão financeira prudente e estável no mais longo prazo. A maioria do património de uma universidade é totalmente ilíquido por ser constituído por imóveis e equipamentos necessários ao seu funcionamento e a instituição ter uma função delegada do Estado que este não pode dispensar. Deveria haver uma separação entre o património próprio da universidade que responde pelos compromissos da instituição e o património vinculado à função de ensino e investigação permanente que lhe é atribuída pelo Estado.
[1] European Educational Research Journal, Volume 5, Numbers 3 & 4, 2006. https://journals.sagepub.com/doi/pdf/10.2304/eerj.2006.5.3.221
[2] José Ferreira Gomes, "Que governo para as universidades, Conselho Geral ou mini-Parlamento?", https://www.fc.up.pt/pessoas/jfgomes/documentos/documentos/Que%20governo%20para%20as%20universidades_20nov08_.pdf
José Ferreira Gomes
Reitor, Universidade da Maia
Porto, 23 de julho de 2021
Seminário "A APLICAÇÃO DO REGIME FUNDACIONAL NA UNIVERSIDADE DO MINHO: ENQUADRAMENTO E DESENVOLVIMENTOS, UNIVERSIDADE DO MINHO", BRAGA, 23JULHO2021
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