quinta-feira, 28 de novembro de 2019

Qualificar para emigrar?


Com a publicação do Estado da Educação pelo Conselho Nacional de Educação (CNE) voltou às primeiras páginas da imprensa (Público, 26 de novembro de 2019) a discussão do nosso aparente atraso na qualificação superior da população residente na faixa de 30 a 34 anos. O objetivo de 40% fixado há uma década parecia atingível, mas vamos ficar bastante longe. Em 2018 estaríamos nos 33,5%. Um escândalo! E o CNE reclama “uma atenção e um esforço” suplementares, “designadamente uma reapreciação das condições de acesso ao ensino superior”.
O programa de governo aponta novamente este objetivo (40%) como o grande desiderato das políticas a prosseguir no ensino superior nos próximos 4 anos. Agora é que vai ser! Quando os políticos querem, os números serão forçados a satisfazer essa vontade soberana.
E, contudo, o número de estudantes inscritos no ensino superior mantém-se em alta apesar da demografia desfavorável. A percentagem da coorte a aceder ao ensino superior continua a crescer de forma robusta. O número de licenciados continua a manter-se bem acima dos 40% da coorte, acima do objetivo português e do objetivo da União Europeia. Algo não bate certo.
A solução apontada pelo CNE de facilitar o acesso direto a licenciatura aos alunos que terminem o secundário pela via profissional tem sido objeto de uma forte campanha pelo Conselho Nacional de Acesso ao Ensino Superior (um órgão de representação de universidades e politécnicos, públicos e privados) e só não terá sido apoiada pelo Governo por saber que o acesso é o único tema do superior que demite ministros... A Agência de Avaliação e de Acreditação do Ensino Superior tem manifestado preocupações quanto à qualidade académica dos estudantes já hoje admitidos em algumas licenciaturas e aponta o precedente da autorização de concursos locais para o acesso dos maiores de 23 anos (que provocou uma súbita explosão do número de estudantes admitidos por esta via em muitas instituições, especialmente em institutos politécnicos e universidades privadas). Se vingar a posição dos que defendem a criação de um novo canal de acesso por concurso local para os diplomados profissionais do secundário, estaremos a optar por uma visão do interesse público diferente da que outros parceiros europeus vêem. Por um lado, temos já (relativamente) mais jovens licenciados do que a Espanha, a França ou a Alemanha, não sendo talvez esta a nossa maior carência. Por outro, ingleses e alemães estão a fazer um esforço grande para reforçar e tornar mais atrativas as vias vocacionais no secundário e no superior. Na Inglaterra, com a criação de um novo tipo de instituições de ensino superior não universitário; na Alemanha, com a criação de novos títulos académicos, a licenciatura profissional (Bachelor Professional no original alemão – nível 6) e mestrado profissional (Master Professional – nível 7) para dar sequência ao perfil de formação já existente no nível 5 do Quadro Nacional de Qualificações (geprüfte Berufsspezialist). O Parlamento Alemão justifica esta lei inovadora pelo receio de que demasiados jovens (mais de 50%) possam optar pelos percursos académicos bem estabelecidos nas universidades ou nos politécnicos em prejuízo da capacidade de manufatura da Alemanha.
O problema português é bem diferente do identificado pelo Governo quando assume como grande objetivo do ensino superior para a legislatura os 40% de diplomados (30 a 34 anos). Apesar de parecer bem ao nosso alcance, este objetivo tem-nos escapado por erros na oferta educativa superior que tem criado frustração nos diplomados que não conseguem satisfazer as suas expectativas e se sentem obrigados a emigrar. Nos últimos 30 anos recuperamos o nosso atraso, mas não conseguimos ajustar os perfis educativos oferecidos aos jovens à nossa realidade (atual e de futuro próximo), criando assim frustração e uma forte emigração de diplomados jovens. Este é o escândalo. O Instituto Nacional de Estatística regista uma emigração de 31600 pessoas em 2018, dos quais 40% têm (pelo menos) o grau de licenciado. É sabido que o fluxo de imigração mais que compensa esta saída, mas é maioritariamente não qualificado. Em resumo, o nosso sistema educativo está a estimular a emigração qualificada enquanto esta é compensada por uma imigração menos qualificada. Esta é a realidade que difere muito do discurso político oficial. A maioria dos países com políticas de imigração bem estabelecidas dão preferência aos mais qualificados. Portugal cria condições para que os seus melhores jovens qualificados emigrem. Estará o CNE a recomendar que continuemos a frustrar os sonhos dos nossos jovens?




segunda-feira, 25 de novembro de 2019

Educação e formação: Servir as pessoas e a sociedade


Resumo
Faz-se uma descrição esquemática da realidade atual da educação e formação de jovens, a sua história e a comparação com alguns países europeus. As conclusões vão no sentido de termos de dar maior atenção às vias profissionais ou vocacionais do ensino secundário no sentido de as ajustar às necessidades dos jovens e às realidades do nosso mercado de emprego. O ajuste num quadro de universalização da educação até aos 18 anos é especialmente urgente. O ensino pós-secundário e superior terá de ajustar-se a esta nova realidade, clarificando a diversidade da sua oferta, quer para o tradicional prosseguimento dos que tenham seguido a via “liceal”, quer para os que tenham optado por uma via mais vocacional.

Post-18 (or ‘tertiary’) education in England is a story of both care and neglect, depending on whether students are amongst the 50 per cent of young people who participate in higher education (HE) or the rest. The panel believes that this disparity simply has to be addressed. Doing so is a matter of fairness and equity and is likely to bring considerable social and economic benefits to individuals and the country at large. It is our core message. [Augar’s Report, May 2019][1]

A mensagem central deste estudo encomendado pelo Governo inglês é muito forte e vem atualizar um outro estudo publicado em 1963[2] que norteou a expansão do ensino superior inglês e o enorme reforço das novas polytechnics. Estas vieram a ter o estatuto de universidades em 1992, sendo agora conhecidas como new universities. Em 1962, estimava-se que 7% da população jovem prosseguisse estudos para além do secundário. Hoje rondará os 50%. A crítica feita neste novo estudo é que as universidades estarão bem financiadas através de propinas de £9000 e, com a recente liberalização do número de estudantes admitidos, terão um forte incentivo ao crescimento. Os estudantes universitários terão apoios públicos generosos através de empréstimos garantidos pelo estado e outros apoios diretos. A situação será muito diferente em todas as outras instituições de ensino pós-secundário, mal-organizado e com instituições muito frágeis e mal financiadas. Os apoios aos estudantes destas instituições serão também muito escassos. Este estudo considera esta realidade injusta e propõe uma maior igualdade entre a educação universitária e as outras formas de educação e formação pós-secundária.

Em Portugal, a situação é mais gravosa. A percentagem dos jovens que chegam ao ensino superior é ligeiramente mais baixa, talvez uns 45%, mas as alternativas são quase inexistentes. E temos ainda uma percentagem elevada que não conclui o secundário, nem na via académica (formatada com vista à entrada numa licenciatura universitária ou politécnica), nem nas alternativas de caráter vocacional. A figura 1 mostra o desequilíbrio da nossa distribuição educacional da população jovem em relação à média da União Europeia, sendo evidentes as áreas que exigem maior esforço,
(a)   O enorme atraso na atenuação de uma população jovem sem qualificações (ISCED 1-2). A alfabetização em Portugal foi muito tardia e ainda é evidente que uma enorme população jovem não qualificada poderá trazer-nos problemas sociais e atraso económico por muitos anos;
(b)  O atraso na formação profissional dos jovens mantém-se de forma gritante e é necessário melhorar este indicador (ISCED 3-4) e dar uma atenção renovada à qualidade desta formação profissional e afinar os mecanismos de transição para a vida ativa.
(c)   A pressão para aumentar a taxa de participação no ensino superior tem de ser mantida.

   
Figura 1. Nível educacional da população de 25 a 29 anos (2011). Deve notar-se que, em Espanha e em França o nível 5 (equivalente aos cursos de TeSP em Portugal) representa mais de 10%. O ISCED é o descritivo do nível educacional adotado pela OCDE, 1-2 abaixo do secundário, 3-4 secundário académico e profissional, 5-8 ensino superior até ao doutoramento.
A urgência de atacar estes atrasos históricos do sistema educativo português tornou-se mais premente com a introdução da permanência obrigatória de todos os jovens na escola até aos 18 anos. O legislador considerou, provavelmente, que esta seria a medida mais eficaz para atenuar o abandono escolar precoce (em idade de ensino básico, até aos 15 anos) e a baixa taxa de participação no ensino secundário. Numa observação mais cuidada, as estatísticas mostravam já que a grande maioria dos jovens se mantinham no sistema escolar até aos 18 anos e, por isso, o impacto quantitativo na população escolar foi pequeno. O problema estava na elevada taxa de repetência e consequente desmotivação de muitos jovens que acabavam por sair do sistema escolar sem completarem o ensino secundário e até sem chegarem a completar o ensino básico. De facto, em 2017[3], Portugal tinha 37,7% dos homens de 25 a 34 anos sem o ensino secundário completo, uma taxa muito distante da média da União Europeia (UE22), 16,9%. A Espanha é o único país da EU em pior situação (39,4%) e o país seguinte é a Itália com 28,7%. Para as mulheres, a percentagem de jovens sem o ensino secundário completo é menor, mas na mesma relação comparativa de 23,37% em Portugal para os 12,26% na UE22. É surpreendente que tenhamos uma despesa com a educação básica e secundária acima da média da União Europeia (3,94% do PIB, comparável com 3,3% para a UE22[4]), perdendo ainda uma percentagem tão alta dos nossos jovens. Os nossos parceiros mais próximos têm uma despesa mais baixa que a média, 3,07% para a Espanha e 3,01% para a Itália. Não deve haver dúvida de que temos de fazer um grande esforço para recuperar este atraso. Estes jovens não qualificados terão uma grande probabilidade de vir a ter dificuldades de inserção no mercado de trabalho, podendo mesmo cair nalguma forma de marginalidade social. Enquanto no passado, muitos jovens em idade escolar abandonavam para entrar precocemente no mundo do trabalho, hoje são menos bem aceites e quando saem da escola aos 18 anos sem qualificações que lhe facilitem a transição terão dificuldades muito severas. Do seu lado, terão mais dificuldade em ajustar as suas rotinas pessoais e aceitar a disciplina de uma rotina diária de trabalho; para os empregadores, estes serão a última opção e serão pouco flexíveis na aceitação de alguma indisciplina inicial associada à transição para a vida adulta.

O nosso atraso educacional vem de muito longe e foi agravado pelo abandono a que foi votado pela sociedade portuguesa ao longo de séculos. A rede escolar Jesuíta cobria as sedes de distrito do continente, ilhas e ultramar. Com a sua expulsão em 1759, as escolas fecharam e o país ficou sem qualquer alternativa durante decénios. Seguiram-se as guerras napoleónicas, a abertura dos portos (aos ingleses) e depois a independência do Brasil e a guerra civil, um período muito destrutivo da base económica de que tivemos uma enorme dificuldade em recuperar. Quando Passos Manuel cria a rede de liceus em 1836, diz que essa medida “representa o primeiro protesto oficial contra a instrução secundária exclusivamente clássica e formal”. O preâmbulo do decreto de 17 de novembro de 1836, aponta objetivos claramente contraditórios e irrealistas: “a) Dar aos alunos uma educação nobre, própria de cavalheiros, formando-os moral e intelectualmente; b) prepará-los para a vida prática, isto é, proporcionar-lhes uma cultura completa e adaptada à nova sociedade industrial e científica e orientá-los para o desempenho de funções produtivas, isto é, para as carreiras técnicas; c) habilitá-los para frequentar as escolas superiores”. Não surpreende que, num país que esteve quase 80 anos sem um sistema educativo minimamente organizado, a criação de liceus nas sedes de distrito tenha tido enorme dificuldade em sair do papel. Não havia professores preparados nem alunos a procurarem a escola. Depois, pretendia-se abandonar a instrução ”exclusivamente clássica e formal” e orientar os alunos para “carreiras técnicas”, uma opção difícil de aplicar. A Regeneração deu prioridade aos “melhoramentos materiais”. Apesar de Fontes Pereira de Melo ser responsável pela criação de escolas de artes e ofícios, o seu desenvolvimento foi sempre muito modesto, não obstante terem inspirado o aparecimento, anos mais tarde, do ensino técnico (industrial, comercial e agrícola) que manteve uma linhagem viva até algumas escolas politécnicas e universitárias atuais.
A República deu grande ênfase à educação, mas não pôde ir muito além da retórica. O Estado Novo deu inicialmente prioridade absoluta ao reequilíbrio das contas externas e foi depois muito lento a recuperar o atraso acumulado. A alfabetização básica universal foi conseguida no fim da década de 1950, quando muitos países europeus o tinham conseguido ainda no século XIX. A universidade manteve um nível muito básico, crescendo sustentadamente a cerca de 6% ao ano ao longo de quase todo o século XX, mas só na década de 1985-95 teve o crescimento mais rápido que nos aproximou dos vizinhos mais imediatos. As Escolas Técnicas tinham sido criadas como alternativa vocacional aos liceus de orientação mais geral ou científico-humanística. Como era uso na época em muitos países, a escolha entre as duas vias era feita pelos 10 anos e tinha um forte marco social. Esta foi a razão para a sua extinção, primeiro com a reforma de Veiga Simão, em 1973[5] e, de forma mais efetiva, após o 25 de abril, em 1978[6], com a denominada “licealização” ou unificação das diferentes vias de ensino. Porém, esta alteração estrutural postergou durante muitos anos as vias mais profissionalizantes, dificultando a formação de quadros intermédios e, consequentemente, a satisfação de necessidades impostas pela modernização tecnológica das empresas. Este constrangimento só começou a ser superado a partir da década de 1990[7] e, com maior impacto, já no início do século XXI. Este é o atraso que ainda nos acompanha hoje. A falta de alternativas para os alunos desajustados da via “liceal” levou a um enorme abandono precoce de que estamos agora a recuperar tardiamente.
A consciência da necessidade de criar uma rede de formação profissional chegou-nos com a entrada no então Mercado Comum Europeu; os meios foram disponibilizados pelo Fundo Social Europeu. Terá sido o nosso atraso nesta área que criou a oportunidade para muitos desvios e ainda hoje temos um sistema muito balcanizado e pouco robusto. Formalmente, o Ministério da Educação é responsável pela formação profissional dos jovens até aos 18 anos, ficando a formação profissional dos maiores para o Ministério do Trabalho através do Instituto de Emprego e Formação Profissional. Alguma concorrência malsã entre as duas redes é agravada pela dificuldade de adaptação das escolas secundárias (públicas) a este novo público e à sua nova função e pela atomização da oferta privada num quadro competitivo pouco claro, subacompanhado, subavaliado, com um financiamento assimétrico e muito dependente dos fundos europeus. Não existe um sistema de avaliação externa independente dos resultados do processo de educação e formação. Enquanto o percurso académico prioritariamente vocacionado para a continuação de estudos é anualmente avaliado pelos exames nacionais de 12º ano, nada de equivalente existe para as outras vias de ensino secundário nem para a formação profissional de adultos. Nem para as componentes de conhecimentos básicos, nem para as aptidões profissionais. Há sinais de que alguma formação profissional (de jovens e de adultos) é de excelente qualidade. Há escolas com equipamentos muito acima do típico em países mais ricos e experientes e há também escolas que aproveitam muito bem as suas parcerias com empresas para iniciar os seus alunos em equipamentos que vão chegar ao mercado ou para usarem equipamentos ainda recentes, mas já substituídos em algumas empresas.
Pelos dados mais recentes da OCDE[8], Portugal teria uma taxa de finalização da via académica do ensino secundário (46% da população da coorte) igual à média da União Europeia e uma taxa mais baixa para a via vocacional (28%) quando comparada com a EU (35%). (Estes números têm flutuações anuais que levam a pensar que os processos de recolha e validação da OCDE não estarão ainda bem estabilizados.) Tudo indica que o crescimento lento que se tem verificado na via mais académica, dita “regular”, representa um esforço saudável das escolas e que terá de ser mantido. Já a via profissional (ou, mais rigorosamente, as vias vocacionais) deverão crescer rapidamente para reter no sistema educativo tendencialmente todos os jovens e dar-lhes um diploma que lhes permita a transição para a vida ativa ou a continuação de estudos. Com a escolarização obrigatória até aos 18 anos, torna-se mais premente a diversificação dos percursos vocacionais para cobrirem todas as áreas de atividade, o que está longe de ter sido conseguido. Há trabalho urgente a fazer nas vias vocacionais para que cresça em número de alunos, em qualidade e em diversidade da oferta.
O ensino superior parece ter uma oferta suficientemente diversificada para satisfazer as necessidades deste público jovem que, terminado o ensino secundário, pretenda ir mais longe no seu percurso educativo. O Concurso Nacional de Acesso está desenhado para os que terminem o secundário pela via mais tradicional, a científico-humanística, e dá acesso a cursos de Licenciatura. Para os cursos de Técnico Superior Profissional (TeSP), a seleção de entrada é feita num concurso local bem ajustado aos alunos que tenham terminado o secundário pela via profissional. A entrada direta em Licenciatura através de concursos locais (onde não são seguidos os padrões do ensino secundário científico-humanístico e dos seus exames finais) é significativa em muitas instituições do ensino superior e é preocupante: algumas licenciaturas alimentadas por este canal não poderão cumprir os padrões académicos de cursos similares noutras instituições. A percentagem da coorte jovem que termina o secundário pela via científico-humanística e transita para uma licenciatura não é muito diferente da que acede ao ensino superior tradicional noutros países europeus. Não se compreende a campanha que foi desenvolvida nos últimos anos para abrir novos concursos locais para acesso direto a Licenciatura de candidatos que não atingem os padrões mínimos atuais.
A exemplo dos nossos vizinhos mais diretos, é natural que a frequência de cursos de TeSP continue a aumentar, à medida que se instale uma boa oferta no Porto e em Lisboa, podendo continuar a crescer a dois dígitos como em anos recentes. Tendo estes cursos uma grande proximidade ao mercado de trabalho da região, seria desejável que a maioria dos diplomados pudesse entrar imediatamente na vida ativa, como acontece em todos os países. Em Portugal, ainda se vive na ilusão de que a licenciatura é a única carta de alforria que permite a ascensão social. Esta ilusão pode estar a ser alimentada por instituições de ensino superior que têm como primeiro objetivo aumentar o número de estudantes de licenciatura, independentemente dos padrões académicos a que são forçadas para isso. Este caminho levará certamente a um desequilíbrio grave na nossa sociedade e a uma enorme frustração desses jovens que virão a ter dificuldade no mercado de trabalho. O prémio salarial dos licenciados tem baixado em Portugal. Não é caso único. Na Inglaterra, um estudo recente[9] concluiu que alguns cursos universitários têm um impacto negativo no rendimento salarial dos diplomados aos 29 anos de idade. No outro extremo da Europa, 72% dos jovens russos (com idades 18 a 24 anos) acreditam[10] que o ensino superior não é condição para uma vida bem sucedida, isto porque a economia não está a gerar empregos qualificados bem remunerados. Note-se que na Rússia a percentagem de licenciados (ou mestres) entre os jovens é semelhante à portuguesa.

José Ferreira Gomes
Universidade do Porto
 In:  O Economista 2019, pp 85-90, ver aqui.



[1] Review of Post-18 Education and Funding, Augar’s Report, May 2019, ISBN 978-1-5286-1322-4
[2] Higher Education Report, Robbins Report, October 1963, London, http://www.educationengland.org.uk/documents/robbins/robbins1963.html, consultado em 4 de junho de 2019.
[3] OECD, Education at a Glance 2018, Fig. A1.1
[4] OECD, Education at a Glance 2018, Fig. C2.1
[5] Lei nº 5/73, de 25 de julho, Lei de Bases do Sistema Educativo (Reforma Veiga Simão), em que se criam as escolas secundárias unificadas pluricurriculares ou escolas secundárias polivalentes (subsecção 2ª, Base IX, n.ºs 3 e 4)
[6] DL nº 80/78, de 27 de abril, em que todos os estabelecimentos de ensino, após o ensino básico, passaram a ser designados de escolas secundárias, e Despacho Normativo nº 40-A/78, de 22 de junho, em que se extinguem os cursos técnicos.
[7] DL nº 26/89, de 21 de junho, criação das escolas profissionais
[8] OECD, Education at a Glance 2018, Fig. B3.3
[9] Chris BelfieldJack BrittonFranz Buscha, Lorraine DeardenMatt Dickson, Laura van der Erve,Luke SibietaAnna VignolesIan Walker and Yu Zhu, “The impact of undergraduate degrees on early-career earnings”, Institute of Fiscal Studies, London, 27 Nov 2018
[10]  Centro Russo de Pesquisa da Opinião Pública, 1 de agosto de 2018, https://wciom.ru/index.php?id=236&uid=9235